Democracia, en riesgo sin órganos autónomos: Lorenzo Córdova

Sin mecanismos de control, sin límites y sin contrapesos un poder democrático deja de serlo, pues tiende hacia la concentración del poder, que no por tener una base mayoritaria la vuelve más democrática, asegura el presidente de Instituto Nacional Electoral (INE), Lorenzo Córdova, al hacer una amplia reflexión de los órganos constitucionalmente autónomos.

“El principal riesgo de la democracia en América es la tiranía de la mayoría”, dice Córdova al citar al pensador francés del siglo XIX Alexis de Tocqueville.

En entrevista con EL UNIVERSALLorenzo Córdova asegura que la democracia mexicana ha alcanzado un grado de madurez que ha puesto al país en un escenario en el que hoy hay una fuerza política hegemónica con mayoría en ambas cámaras y con equilibrios muy cercanos a los de lasmayorías calificadas, y con un presidente que llega al poder con una legitimidad inédita derivada de las urnas y que, ante este contexto,  “sin romper puentes, sin entrar en confrontaciones que son innecesarias, hay que defender a la democracia constitucional y eso implica defender también las autonomías. 

“Los contrapesos, los órganos de control, los órganos autónomos, no están en contra de un partido, de un presidente, de una ideología política”, señala.

“El país está atravesando una situación inédita en los últimos 20 años. Es la primera vez que el proceso de transición a la democracia adquiere un grado de madurez en el que tenemos el escenario de una fuerza política hegemónica con mayoría en ambas cámaras y con equilibrios muy cercanos a los de las mayorías calificadas, que pueden eventualmente permitir las modificaciones constitucionales sin mayores negociaciones.

«Tenemos, además, un Presidente que llega al poder con una legitimidad derivada de las urnas inédita, que nunca habíamos tenido en las épocas en las que las elecciones ya se hicieron bajo un marco institucional y constitucional que garantiza el respeto al voto libre. Tiene un respaldo popular a partir de los votos recibidos. Yo creo que este es el punto de partida.

«Yo creo que desde este punto de vista es importantísima una reflexión muy amplia, muy profunda, muy bien pensada, lo menos precipitada posible respecto de cuáles son aquellos elementos del diseño institucionalque vale la pena revisar y cuáles son esos asideros de los que dependen la subsistencia de un Estado constitucional de derecho, porque no hacerlo puede implicar que, sin darnos cuenta, en este repensamiento de las instituciones podamos terminar erosionando las que son las condiciones básicas del Estado constitucional democrático de derecho. Y el tema de las autonomías, o de los órganos constitucionales autónomos, me parece que es importante reflexionarlo en este contexto histórico, en el contexto de la transición y en el momento actual, en términos políticos, en que nos encontramos».
Las autonomías y la dictadura perfecta

«Los órganos autónomos son una particularidad; si bien no es exclusiva del diseño institucional mexicano, sí que tuvo una evolución y una dinámica muy importantes en las que me atrevería a decir que la transición fue posible gracias al pivote que constituyeron los órganos constitucionales autónomos, unos más, unos menos, en distintos temas, pero en todo caso es una creación del constitucionalismo mexicano. En el caso mexicano sí fueron un punto de quiebre que permitió la articulación del cambio político en el país.

Y entender esto me parece que es fundamental, sobre todo porque, a diferencia de otras agencias autónomas en el mundo, todas sin excepción en el caso de México nacen de la sustracción de una serie de atribuciones que antes estaban en manos del Poder Ejecutivo, y que se considera que el sesgo político que supone que dependan estas funciones de un gobierno era un impedimento para poder transitar hacia la democracia.

«La historia de la construcción de autonomías [en México] es larga, abarca dos décadas y media, pero el propósito y la razón de ser es sustraer funciones originariamente en manos del Poder Ejecutivo, como una manera de generar contrapesos, de generar decisiones técnicamente calificadas. Todos los órganos autónomos tenemos una función eminentemente técnica, sustraída de la función estrictamente política.

Y yo diría que la razón es doble: contener al Poder del Ejecutivo, otrora muy expandido. El Poder Ejecutivo, no digo aquí nada nuevo, se convirtió en el pivote a través del cual en el Estado posrevolucionario se articuló el poder político. Sustraer, contener, quitarle atribuciones que lo hacían la dictadura perfecta de la que habló Vargas Llosa a finales de los 80, por un lado. Pero, por otro lado, también generar un cuerpo de funcionarios públicos cada vez más profesional, cada vez más especializado desde el punto de vista técnico, respecto de funciones que tienen que ser tomadas no desde una perspectiva eminentemente política, sino desde una perspectiva mucho más objetiva, mucho más técnica, mucho más especializada».
Contra el abuso del poder

-Sería muy complicado comprender que alguien pudiera no estar de acuerdo con la existencia de los órganos constitucionalmente autónomos como el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o el Instituto Nacional de Acceso a la Información, entre otros. ¿A qué atribuye entonces esta ofensiva que ha venido por parte del Ejecutivo en contra de los organismos, siendo que, precisamente como lo explica, la posibilidad de alternancia, la construcción que permitió la llegada de un gobierno, en este caso de izquierda, es precisamente en parte estos organismos? ¿No sería un contrasentido?

-Déjame hacer una reflexión en dos planos a partir de tu pregunta. Primero déjame hablar de la alternancia, que tú lo introdujiste como un elemento que me parece fundamental: estás hablando de la alternancia electoral, y por lo tanto déjame centrar en el rol que han tenido los órganos electorales como órganos autónomos en la construcción de esas condiciones que permiten la alternancia.

Parto de una premisa: alternancia no es democracia o, al revés, democracia no es sinónimo de alternancia. Lo que es la democracia es un régimen con una serie de reglas del juego que permiten, que hacen posible que si así lo deciden los ciudadanos que ocurra una alternancia. Es la posibilidad de la alternancia, no la alternancia per se lo que hace democrático un sistema político.

La evolución de los órganos electorales, concretamente del IFE, primero, y luego del INE, en los últimos 25 años me parece que no es incorrecto plantearla como la historia de la evolución de una institucionalidad que poco a poco fue construyendo las condiciones y después las garantías para que esas reglas del juego que permiten, que abren la posibilidad de la alternancia, efectivamente operen.

No es casual que fue precisamente después de la reforma electoral de 1996 que le da plena autonomía al entonces IFE, es decir, que saca al secretario de Gobernación de la presidencia del IFE, que ocurre la primera elección en la Ciudad de México en donde gana la oposición en 1997.
No es casual que sea justo después de este cambio en el IFE que a la primera elección que ocurre, en la de 1997, el partido entonces en el gobierno pierde por primera vez en la historia la mayoría de la Cámara de Diputados. No es casual que en la primera elección presidencial en México inmediatamente después de este cambio, la de 2000, ocurra la primera alternancia en la Presidencia. No es casual que en ese mismo año, en 2000, también lo que había ocurrido antes en la Cámara de Diputados ocurre en el Senado, es decir, también se acaban las mayorías absolutas. Y déjame hacer un ejercicio hacia adelante y llegar a 2014. Lo que tenemos a partir de 2014 a la fecha es el periodo cuando nace el INE. Es el lapso de mayor alternancia de la historia del país en el plano municipal, en el plano de diputaciones locales, en el plano de gubernatura, en el plano de diputaciones federales, senadurías y Presidencia de la República, que constata una vez más en las elecciones de 2018 que la alternancia es algo real, algo que ocurre.

Déjame darte un dato: en estos cuatro años que van de las elecciones de 2015 a 2018, en esos cuatro años tenemos 33 elecciones de gobernador y en 22 hay alternancia. Y no hay un único partido beneficiario de la alternancia, en algunos casos son los partidos de derecha, en otros los de izquierda, en otro los partidos que ya habían salido y que regresan. Lo que te quiero decir es que hoy la alternancia es algo que el marco legal e institucional ha permitido.

Cuando las elecciones eran realizadas bajo el control de los gobiernos eran una responsabilidad de la Secretaría de Gobernación en el plano federal y de las secretarías de gobierno en el plano local, la alternancia era un fenómeno prácticamente inexistente. Entonces, yo creo que hay que tomar en cuenta eso al repensar los órganos electorales hacia el futuro.

Y de la otra parte de la pregunta, yo te diría que es algo comprensible porque estamos viviendo condiciones políticas inéditas, es decir, cuando tú tienes una fuerza política que no solamente gobierna sino además tiene un respaldo en el Poder Legislativo que no tenía antes, pues hay una tendencia casi natural, pero no es sólo esta fuerza política.

Déjame decírtelo aquí como estudioso del fenómeno del poder político y la democracia: es natural que el poder tiende a expandirse. Por eso, hace tres siglos, tres siglos y medio, la gran apuesta del ciudadanismo moderno fue ponerle controles al poder. La división de poderes, el surgimiento de órganos de contrapeso, es parte de la esencia misma de la democracia constitucional porque el poder per se no es bueno. La concentración del poder tiende naturalmente a un ejercicio cada vez más amplio. 

Creo que la transición a la democracia, esa que nos ha permitido la alternancia, a veces hacia la derecha, a veces hacia el centro, a veces hacia la izquierda, es el resultado de la existencia de esos contrapesos, pero no es un asunto de este gobierno, no es un asunto del presidente [Andrés Manuel] López Obrador, no es el asunto de un partido político. Te diría que la naturaleza misma del poder es la de su expansión, y es la de su tendencia a ejercerse, a expandirse, por eso es muy importante un Estado constitucional. Esos controles lo fueron cuando gobernó el PRI, lo fueron cuando gobernó el PAN, lo fueron cuando volvió a gobernar el PRI y estoy convencido de que lo son ahora que gobierna Morena. 

No es un asunto de un partido, es un asunto del rol que tienen estos mecanismos de contrapeso, de contención del poder para evitar eso que ha sido el riesgo más grande de la modernidad y contra el que se inventó el Estado constitucional y contra el que se inventó la democracia: el abuso del poder. 

Entonces, los contrapesos, los órganos de control, los órganos autónomos como órganos de contrapeso, no son órganos que están en contra de un partido, de un presidente, de una ideología política.

-Pues pareciera que así son vistos. Pareciera que el mensaje que mandan es que sí hay ahí unos enemigos.

-Yo creo que el mensaje es muy natural; no lo comparto, es decir, que al poder no le gustan las contrapesos. No es un asunto de un partido, no es un asunto de un presidente, no es un asunto de una fuerza política.

-A los anteriores gobiernos quizá tampoco les gustaba, pero fueron, hasta donde yo tengo memoria, menos ofensivos. Hoy muchos de esos organismos están siendo presentados con un sinónimo de corrupción, de intereses creados, de grupos de poder queriendo disfrutar de poder, adversarios políticos.

-Por eso es importante la reflexión con la que arrancaba: en el pasado, con los otros gobiernos, tal vez no habías tenido estos dichos, este posicionamiento respecto a los órganos autónomos, pero nunca habías tenido una mayoría parlamentaria como la que hoy existe. Por eso en estos momentos es particularmente importante reivindicar la naturaleza y la función de estos órganos. Yo creo que los órganos autónomos tenemos que estar sometidos y creo que hemos estado sometidos a un escrutinio público como pocos otros órganos del poder.
La tiranía de la mayoría

Córdova Vianello asegura que en el actual contexto es importante reivindicar la importancia de los límites a ese ejercicio del poder.

-¿Cuál sería el riesgo de no hacerlo?

-Bueno, si tú quitas los límites, los mecanismos de control, pues tiendes hacia una concentración del poder que no por tener una base política mayoritaria la vuelve más democrática. Toda concentración del poder es contraria a la democracia. No lo digo yo, perdóname el academicismo: Alexis de Tocqueville decía que el principal riesgo de la democracia en América, célebre texto de la teoría política, es la tiranía de la mayoría.

Por eso la importancia de generar mecanismos de protección, de control de limitación al poder de la mayoría, que por definición es un poder democrático, pero un poder democrático que no tiene controles es un poder que deja de ser democrático.

Y eso es la importancia del momento actual, discutir cómo un mandato claro, específico, evidente, de la mayoría de los mexicanos emanado de las urnas el año pasado se traduce en políticas públicas que resuelvan el problema de la justicia social, que es el gran pendiente de la sociedad mexicana contemporánea, y ahí están los resultados en las urnas para validarlo, sin que esto trastoque la lógica misma del ejercicio del poder democrático, que por definición no puede ser un poder avasallador.

El poder democrático es un poder que si bien sí parte de la lógica de las mayorías, nunca avasalla a las minorías porque reconoce que hay otros, reconoce que hay fuerzas distintas que tienen el derecho de jugar el juego democrático y no se pueden avasallar. Esa es la lógica del poder democrático, por eso es importantísimo que no haya poder sin contrapesos.

¿Son una farsa?

-¿Le parece un lenguaje correcto decir que los órganos autónomos son una farsa? ¿No sería este lenguaje avasallante?

-Yo quiero distinguir lo que es el lenguaje, que hay que cuidar, de lo que son realmente las acciones. Déjame decirlo así en lo electoral, y hablo por el INE: el INE ha demostrado que es una institución fundamental del Estado mexicano. De ahí, en buena medida, la razón de ser de las alternancias. 

Y, por otro lado, pues las necesidades de adaptarse a los tiempos de cambio. Yo creo que una cosa y otra no están divorciadas. Yo creo que hay que, digámoslo así, pensar cómo se transforma, por qué hay necesidad de transformar al país sin que esto implique dinamitar todo, volar todos los puentes.

– ¿Usted ve una voluntad de ajustar en lugar de desaparecer?

-Mira, yo así lo quiero ver, aunque creo que las autonomías también se ejercen y se defienden, es decir, yo creo que en este sentido, sin que esto implique asumir actitudes, vuelvo a insistir, del todo o nada, de volar los puentes, yo creo que hay muchos tramos, ámbitos de sinergia que son indispensables. 

Creo que son momentos en los que, sin romper puentes, sin entrar en confrontaciones que son innecesarias, hay que defender la democracia constitucional y eso implica defender también las autonomías. 

-Pero últimamente defender las autonomías se ha convertido en un deporte de alto riesgo, ¿no?
-Siempre lo ha sido. Déjame decírtelo así: no es un asunto nuevo. Sé que no es la pregunta, pero déjame formularla de esta manera: ¿el INE, el IFE, ha estado sometido a presiones? Sí, todo el tiempo. Presiones que vienen desde el poder. Y no hablo solamente del poder federal, también de los poderes locales. No hablo sólo del poder político, hablo también del poder económico, del ideológico. Todo el tiempo. El problema no es que existan. Podemos entrar en una discusión moral innecesaria sobre si es bueno o malo que haya presiones a los órganos del Estado, en particular a los órganos de control, a los órganos constitucionales autónomos, pero es absurda. Nosotros somos órganos de regulación de la vida política, es normal que las haya. Hay intereses allá afuera. El problema no es tanto si las hay o no las hay, sino si te doblas o no frente a esas presiones, y yo creo que este ha sido un momento en el que no estamos haciendo otra cosa sino reeditar lo que ha sido la vida de la institución.

-¿No le parece una situación particularmente preocupante?

-Me parece una situación en la que hay que tener cuidado porque nunca habíamos tenido en los últimos 20 años una mayoría como la que hoy tenemos. Y toda mayoría está llevada, naturalmente, a imponerse sin escuchar a nadie. Si eso ocurre nos podemos equivocar. Es más, la posibilidad de que nos equivoquemos es alta.
La prueba de fuego

-Haciendo una autocrítica a los propios organismos, ¿qué cambiaría en el universo de los organismos?

-Yo creo que tenemos varios desafíos los organismos autónomos. Tal vez toda generalización es mala, digámoslo así, porque elimina las condiciones específicas de cada uno de nosotros y no es lo mismo lo que necesita revisarse en el marco de transparencia que en el marco de competencia económica, que en el del Banco de México, etcétera. Pero en términos generales creo que estamos obligados a avanzar en ciertos sentidos: una eficiencia administrativa que nos permita ser menos onerosos sin que esto implique volvernos inoperantes. El INE hoy está litigando. Es la primera controversia constitucional que ha presentado el INE en su historia, está litigando un recorte que nos hizo la Cámara de Diputados que nos coloca en una situación muy delicada en términos de nuestra autonomía, porque por primera vez se nos coloca en una situación en la que estamos en riesgo, si no hay una ampliación presupuestal, de no poder cumplir con todas nuestras obligaciones legales y funciones constitucionales.

Yo creo que es importante que los órganos considerados autónomos, sin claudicar, sin mermar, sin perder digamos su propia naturaleza ni dejar de cumplir nuestras facultades constitucionales, avancemos a una lógica de racionalidad presupuestal.

Segunda razón: yo creo que los órganos considerados autónomos tenemos que, digámoslo así, asumir una vocación pedagógica, tenemos que explicar qué es lo que hacemos y cuál es nuestra razón de ser. Los órganos autónomos para poder ejercer nuestra función de control necesitamos del acompañamiento y de la comprensión de la sociedad.

Y eso me lleva al tercer punto: necesitamos tener una vocación de volcarnos hacia la ciudadanía, porque finalmente para ella trabajamos. 

-¿Cuál es la naturaleza de generar contrapesos en el ejercicio del poder? ¿Ser enemigos, némesis del poder? 

-No, el contrapeso al poder genera un beneficio para el ciudadano, para que no haya abusos en el ejercicio del poder, y eso no es fácil de entender. Cuando un órgano considerado autónomo se ve como algo alejado de la sociedad, algo cuyos beneficios no son tangentes, parecen una cuestión abstracta. Ese órgano considerado autónomo está colocado en una posición de debilidad para poder cumplir con su función.

-¿Podrían decir que son una farsa?

-Puede, digámoslo así, sucumbir ante la acusación de que son órganos que no sirven para nada, que son órganos prescindibles. Pues yo creo que esta tercera necesidad de reinventarnos es comunicar con una sociedad lastimada, con una sociedad, que vuelvo a insistir, en la que hay un enojo, un clamor por la justicia social que no ha ocurrido, pues es una sociedad con la que es difícil conectar, pero tenemos que conectar.

-¿Entonces estamos en el momento en que estos órganos tienen que salir y defender y pelear por su autonomía?

-Yo creo que siempre tenemos que hacerlo, pero este es un momento en el que los órganos electorales, bajo estas tres premisas, defender la autonomía no significa defender ni privilegios, ni condiciones de bonanza en un momento complicado para la economía. Lo tenemos que hacer siempre, pero en estos momentos es particularmente necesario. ¿Por qué? Porque, vuelvo a insistirte, estamos viviendo un momento inédito de la vida de nuestra democracia. Cuando había mayorías en el Congreso predefinidas México no era todavía un país democrático, estaba en un proceso de transición y de construcción de su democracia. Esta es la primera vez en la que en un contexto democrático existen esas mayorías. No se trata de ser, vuelvo a insistir, enemigo de nadie, ni de un partido ni de un gobierno ni de una ideología, se trata de defender eso que todos, incluyendo quien hoy nos gobierna, durante mucho tiempo luchamos por construir: nuestra democracia constitucional.

-¿La prueba de fuego para los órganos?
– Así es, es una prueba de fuego para todos. Es una prueba de fuego para la sociedad mexicana en general que tiene que revindicar su vocación democrática. Es una prueba de fuego para el gobierno, porque tiene que atender una gran expectativa sin caer en tentaciones no democráticas. Es una prueba de fuego, pues, para la opinión pública, que tiene que tratar de entender y acompañar este tema. Es una prueba de fuego para los órganos de control del poder, porque tenemos, insisto, que encontrar el modo de, sin ser némesis de nadie, cumplir con nuestro trabajo y por ende conjuntamente con todos defender la democracia constitucional. Me atrevo a decir algo: es una responsabilidad también de los propios medios de comunicación como formadores de opinión pública, para que lo que logramos construir, que es un resultado de todos, de una lucha conjunta, de una responsabilidad colectiva, poder resolver los grandes problemas nacionales que aquejan y que lastiman a la sociedad, y que, por cierto, son probablemente el principal desafío de nuestra democracia.

con información de El Universal